学习贯彻新《预算法》,做好新常态下支农工作

发布日期:2015-06-29 09:27信息来源:人教科

市财政局农业科科长  黄永贵

    现代预算制度是现代财政制度的核心和关键领域,更是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。《预算法》,被称为“亚宪法”、“经济宪法”,是财税领域的“基本法”,从今年1月1日起实施,必将对我国新一轮财税体制改革产生重大而深远的影响。《预算法》修订实施后,国务院也相继出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)、《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号)、《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发[2014]71号)以及《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发[2015]3号)等一系列文件。国务院还将出台《预算法》实施条例,各级地方也会出台决定或地方性法规。

    当前经济发展的新常态、财税领域的新趋势、深化改革的新要求,对做好新时期财政支农工作提出了新课题,就是学习领会好、贯彻落实好新修订的《预算法》。

一、《预算法》,为何学?
新修订的《预算法》在总结20年来财政改革发展、预算管理实践成功经验的基础上,在确定全口径预算管理、预算公开、规范财政转移支付等诸多方面取得了重大突破和可喜进步,总结新修订的《预算法》的特点,就是“四全”,即:全口径(收支全部纳入预算管理)、全覆盖(预算体系完整,包含一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算)、全过程(从预算到执行到调整到决算)、全公开,在整体上勾画了现代财政制度的前进方向和核心内容,为进一步深化财税体制改革、推进预算管理法治化指明了方向,明确了目标,也为农业财政工作提供了根本遵循。
(一)定规范。“不依规矩,不成方圆”,做好工作的基础是懂得做事的规矩。新修订的《预算法》是一部由全国人大常委会审议通过的法律,法律首先是一种行为规范,定规范就是它的首要特性,换一种说法就是定规矩。其第一条开宗明义:“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度”,而老《预算法》第一条的表述是:“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控”。新修订的《预算法》实现了立法宗旨从政府管理法向管理政府法的转变,是对公权力的限制,符合现代法治文明的方向。可以说,新修订的《预算法》就是给公职人员划框框、定规矩的法律。新修订的《预算法》相关条款中列明了预算管理的各类行为规范。如,第二条“预算、决算的编制、审查、批准、监督,以及预算的执行和调整”等行为,必须“依照本法规定执行”。再如,第五条规定了预算的外延,对全口径预算编制提出了要求;第十六条,规定了“上级在安排专项转移支付时,不得要求下级政府承担配套资金”,对上级政府行为提出了约束。第五十四条,规定了预算批准前有哪些支出可以提前安排。此类条文在整部法律中随处可见。
(二)定程序。做好工作的前提是懂得和遵循办事的程序。“没有程序就没有法律”,“程序是法治和恣意而治的分水岭”。依法治国、依法理财,首先就要按程序办事,对过程负责。新修订的《预算法》包含法律条文101条,其总体架构就是一套逻辑严密、体系规范的预算程序。从预算收支、预算编制到预算审查、批准,再到预算执行、预算调整以及决算,并在具体条款中对每个程序都做了详细规定,指引和约束着财政预算行为。如,第三十一条到第三十三条规定了预算编制的具体程序,部署预算草案编制,之后预算部门编制,再审核汇总。再如,在第十三条中明文规定,“经人民代表大会批准的预算,非经法定程序不得调整”,这里的“法定程序”,就是强调了第六十七条到第七十三条规定的预算调整程序,出现应当调整的事项,之后报初步方案,待批准审核执行,最后还要报上级政府备案等等。
(三)确权责。做好工作的关键是清楚权责的界线。否则,就可能越界,就可能缺位。十八届四中全会提出,要深入推进依法行政,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。“权责法定”,这是依法治国、依法行政的题中之义,更是依法理财、科学理财的重要内容。新修订的《预算法》相比原来,对各级政府的职责界定更加明确,包括各级政府的预算编制权、执行权、报告权、监督权、调整权都作了具体的实体性和程序性的规定。如,新增第二十二条,规定了人大专门委员会的预算初步审查权,促使人大预算管理职权进一步完善。对各部门的职责界定更加具体,如财政部门职责,第五十三条“各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责”,第五十七条“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,及时、足额地拨付预算支出资金,加强对预算支出的管理监督”;有关部门职责,第五十三条“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责”,第五十七条“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得虚假列支”。
(四)确罚例。做好工作的保障是明白违法的后果。法律的红线不可触碰,法律的底线不可逾越。作为一部法律具备的要素,必须包括权利和义务的设置、违法责任追究等内容,才能更好地落实“有权必有责”,“违法必究”的法治理念。这一点在新修订的《预算法》中体现的更为突出。修订前的《预算法》只包含3个条款和5种行为,只规定行政处分而没有涉及犯罪的法律责任。同过去相比,新修订的《预算法》违反法律规定的责任条款明显增多,内容更加明晰和具体,也更加严格和严厉,详细规定了违法调整预算、违法开设专户、挪用骗取预算资金等20类违法违规行为的法律责任,构建了全方位、全过程的预算监督体系。如,第九十二条、第九十三条、第九十五条明确列举了20类违法行为,要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员“追究行政责任”、“依法给予降级、撤职、开除的处分”,对单位“给予警告或者通报批评”。再如,第九十六条规定,“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”。
二、《预算法》,如何学?
(一)新老对照学。新修订的《预算法》在老《预算法》的基础上修订之处达82条之多,其中被修改的条文共62条,占老《预算法》条文总数的78.4%。学好《预算法》,一个有效的办法就是将新修订的《预算法》与老《预算法》逐字、逐句、逐段、逐章对照学习。通过逐条对照新旧《预算法》,找出差异,对一些新增及修改较大的条款进行重点学习,从差异中揣摩立法意图,理解《预算法》的立法精神及内涵,准确把握立法目的及其具体规定,深入领会精神实质和对工作的新要求。
通过对照,会发现一些新名词,如,新增的第十四条,预算公开首次入法;新增的第五十八条,收付实现制和权责发生制两个会计术语首次入法。要理解新修订的《预算法》,这些新面孔就不得不重点认识和了解。同时,也有一些改变了老说法的新提法,这也不容忽视。如,第二十七条就是将原来的第十九条修改为“一般预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入”,删去原来的第七十六条,仔细分析会发现,这次修改从法律上取消了预算外的概念,并科学规范了预算收入的内涵和外延,与第四条“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”的规定相呼应。再如,第三十五条将地方政府债务纳入预算管理,并给予了“五条限制”,为规范地方政府债务管理提供了有力指导。
(二)联系实际学。学习的目的在于运用。新修订的《预算法》的学习应该密切联系我们的业务工作实际。对那些与日常工作密切相关的条文要重点学、深入学,弄懂悟透,看看哪些是已经做到的,哪些是没有做到的,哪些还存在问题需要改进,以及如何采取措施改进。要在学习的基础上深入思考,特别是对新修订的《预算法》中关于上下级政府间事权划分、部门间权责划分、预算编制执行调整和决算、转移支付制度、预算公开等内容,要与深化财税体制改革,推进财政支农机制创新结合起来,在贯彻《预算法》中推进改革,在推进改革中做到于法有据。
(三)延伸扩展学。俗话说“功在课前,效在课中,果在课后”,就是强调“归纳与延伸”是学习必不可少的环节,注重延伸“联想”,注重归纳“提炼”,可有效增加学习的效率和深度。这个方法对于学习新修订的《预算法》有很强的指导性,不仅是因为法律条文的高度概括性,还受法律位阶和立法技术等因素影响。
如,第十五条“上级政府在安排专项转移支付时,不得要求下级政府承担配套资金。但是按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外”。只有认真查阅国务院有关规定,才能了解到“国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项”包括哪些、各自承担的比例是多少。再如,第二十八条“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围,按照法律、行政法规和国务院的规定执行”,需要在学习的同时查阅相关资料,并给进一步完善相关法律、相应实施细则出台留了余地。在完善转移支付制度、统筹结转结余资金、建立中期财政规划等方面,国务院也按新修订的《预算法》的规定出台了相关办法,只有延伸学习这些办法,才能更加深入具体的了解相关规定。
三、《预算法》,学什么?
(一)关于从竞争性领域项目申报环节中退出问题
近年来,按照省财政厅的决策,建立了财政支农专项资金退出机制,对分配给市场主体的专项资金,由主管部门单家申报、分配,财政部门坚决退出项目申报、评审和拟定分配方案环节。几年来的实践表明,这一改革推动了财政管理职能从“越位”到“归位”、从“缺位”到“补位”的转换,有利于强化财政部门的资金监管职能,强化预算单位的资金使用责任意识。具体说来取得了三个初步成效:一是规范了财政资金分配管理,科学界定了财政与主管部门的资金管理权限,充分发挥主管部门的行业管理优势,有利于提高财政专项资金分配的科学性、合理性和公开性。二是通过减少项目申报评审环节,加快了财政专项资金分配进度,减轻了项目申报单位负担。三是财政部门可以腾出更多的精力加强资金监管,从而更有效地提高财政资金使用绩效。
从法理上看,2014年修订的《预算法》第53条规定:“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责”。部门预算一经通过就是法定预算,部门预算的项目资金使用主体是部门,财政部门不应介入其中报、分配过程。否则,财政部门参与后,实际上就是集“运动员”和“裁判员”于一身,不利于客观公正地加强监督管理。一旦资金出了问题,财政也难以问责。从实践上看,很多类似套取、骗取财政专项资金的问题,主要表现在项目是假的,但相关文件上都有财政部门的印章,而财政部门因为主观和客观的原因,大多没有或者无法对项目的真实性进行核查。因此,农财部门要从贯彻执行新修订的《预算法》的高度,提高认识,主动、坚决从竞争性领域项目申报、资金分配环节退出,把精力和工作重点转到资金整合和统筹使用上,转到加强资金监管和提高资金使用绩效上,转到调查研究和政策建议上,确保支农资金使用好、管理好。今年,省政府出台了《关于进一步完善财政资金分配使用审批规程的通知》(鄂政办发[2015]3号),明确了财政资金分配使用审批新规程。对中央和省级预算安排的、需由省级按照项目管理办法分配到具体项目的财政专项资金,由相关部门提出具体分配方案,财政厅下达资金。而对中央和省级预算安排的、因素法分配管理的专项资金和一般性支付资金,由省财政厅报省政府审批后切块下达,由市县财政按照有关规定统筹安排使用。
(二)关于事权划分及支出责任问题
在谈到“支出责任划分”,还有一个前提必须要面对和厘清的,那就是政府与市场的关系,它与支出责任划分是“一”与“二”的关系,只有政府与市场分清楚了,政府之间的支出责任才有可能划分清楚。当前,财政支农工作的突出难题就是政府与市场边界不清,支出责任无限扩张,越位与缺位长期并存,导致财力紧张、效率低下。新修订的《预算法》秉承公共财政理念,在第16条第3款中明确规定“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”,并弱化收入任务和考核,强化财政对经济的逆周期调节,明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。国发[2014]71号文中的第七条专门规定“逐步取消竞争性领域专项转移支付”:一是取消竞争性领域专项。二是研究用税收优惠政策代替部分竞争性领域专项。三是保留的具有一定外部性竞争性领域专项,应控制规模,突出保障重点。中央财政已经在这方面进行了有益的探索,如设立种业基金、扶贫基金等。省财政厅设立了“扶持老区产业发展基金”。今年以来,我市规划了总额10亿元的产业发展基金,由产业引导基金、政银合作基金、实体中小企业发展基金、创新创业基金和天使投资基金等子基金构成,采取股权投资、政银合作、园区建设PPP等合作模式,重点支持装备制造、再生资源利用与再制造、新能源新材料、农产品加工、化工、电子信息和大健康七大产业发展。
少数不适合实行基金管理模式的,也应在事前明确荆、助机制,事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式,防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。这些措施,有利于规范政府行为,减少政府之手对市场主体的直接干预,使财政职能回归到保障民生、提供公共服务和公共产品上来。财政职能的归位必然会推动财政支农职能的准确定位,那就是公共财政要加大对农业农村公益性领域投入,或者是创新支持方式,以减少对竞争性领域的干涉。
现在的问题是,在农业、水利、林业等市县事权方面,支出边界不清晰,支出安排不到位,没有尽到主体责任。很多问题并不是钱的问题,而是政策落不落实,责任落不落实的问题。为此,一方面,认真落实国发[2014]60号文件精神,处理好政府与市场关系,科学界定财政在支农领域的事务边界。发挥市场决定性作用,创新投融资机制,在农业、水利以及林业建设等领域探索公私合作(PPP)方式,对支持市场主体的专项资金实行基金及与金融合作的方式,鼓励和引导社会资本、市场主体投入“三农”。市财政在4月份出台了农业贷款风险补偿基金,改变过去财政直接投入支持为引导金融资本支持新型农业经营主体的发展。另一方面,按照中央统一部署,明晰省与市县在农业、水利等方面的支农事权并落实支出主体责任。省级要探索建立支农投入激励约束机制,强化市县主体责任,督促县市落实好已有的政策,防止“上进下退”。省财政厅建立了“下退上收”的约束机制,对于省里补助了资金而地方没有落实支出责任的,将坚决收回补助资金。这已在支持加快绿满荆楚行动、土地确权登记颁证以奖代补资金管理中体现了这一机制,将资金分配与县市工作量、资金投入情况挂钩。
(三)关于部门主体责任问题
新修订的《预算法》第14条规定,“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后二十日内由各部门向社会公开”;第26条规定,“各部门编制本部门预算、决算草案;组织和监督本部门预算的执行;定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况”;第53条规定,“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责”,这些条文从法律上厘清了预算单位与财政部门在预算管理中的责任边界,突出了预算单位在部门预算编制、执行以及公开的责任主体地位。目前还存在着很多“越位”和“缺位”问题,根源就在于对预算主体责任认识不清,财政部门越介入,越导致职能错位、责任倒置,既不利于预算单位履行预算主体责任,也不利于财政部门履行监管职责,还可能使财政部门背负无法承担的审计和法律风险。为了切实落实部门主体责任,今年省级将实行四个方面的改革:一是改进不可预见费的使用审批办法。二是改革完善政府采购制度和审批流程。三是改革完善国库集中支付制度,财政部门重点加强对部门预算支出异动情况和违规行为的监管。四是改革专项转移支付资金分配使用审批规程。
(四)关于中期财政规划问题
新修订的《预算法》第12条“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”,第32条“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要……”。这些条文为实施中期财政规划提供了法律依据。《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发[2015]3号)进一步确定了建立中长期规财政划的指导思想、基本原则、主要内容、编制主体和程序等,并明确农业、水利、扶贫等方面涉及财政支持的重大政策,应建立中长期事项科学认证机制。
2014年省财政厅已在鄂北水资源配置工程建设资金、绿满荆楚以奖代补资金、省级农村土地承包经营权确权登记颁证以奖代补资金安排中进行了尝试,实行跨年平衡,资金按项目进度同比例安排,一年完成的一年安排。2015年将结合水利“十三五”规划编制和财政“十三五”规划,将水利资金预算纳入中期财政规划管理,编制三年滚动规划,并强化其对年度预算的约束。下一步,要进一步加大工作力度,推进中期财政规划管理,对规划期内财政支农的重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接,强化三年滚动预算对年度预算的约束。加强项目库管理,健全项目预算审核机制,提高财政预算的统筹能力。各农口部门规划中涉及财政政策和资金支持的,都应与三年滚动财政规划相衔接。
(五)关于改进预算分配机制问题
新修订的《预算法》第32条规定,“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要,参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测,按照规定程序征求各方面意见后,进行编制。各级政府依据法定权限作出决定或制定行政措施,凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的,应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排”。第68条规定,“在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施”。为落实中央改革部署和要求,在编制2015年省级预算时,不再按照挂钩办法确定预算支出总额;同时,对一些地方和部门出台的与人口数量、机构数量等指标挂钩或按照固定标准安排事业发展等专项支出的政策,也要一并进行清理和规范。考虑到中央已经实行中期财政规划管理和滚动预算制度,预算执行中不会出台新的重大增支政策,因此,省、市财政在2015年预算对各类重大政策性支出按照已经出台的政策据实安排到具体项目,不再采取预留安排的办法。对农业支出,将根据推进改革的需要和必须保障的内容统筹安排,优先保障。要在“花钱买机制”上动脑筋、下功夫,而不能“花钱买矛盾”、“花钱买罪受”。比如在以机代牛补助资金、绿满荆楚行动以奖代补资金、农村安全饮水建设资金管理上建立台账,实行销号制管理就是非常好的机制,避免了年年要钱,年年事办不完的问题。
(六)关于盘活存量统筹使用资金问题
财政资金统筹使用是今年以来财政管理改革最为热门和敏感的话题。2014年至今,李克强总理已大约十次在其主持召开的国务院常务会议上提及要盘活财政存量资金。他在今年政府工作报告中也明确表示,要优化财政支出结构,大力盘活存量资金,提高使用效率。6月16日,国务院出台《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2015〕35)。求推进财政资金统筹使用,避免资金使用“碎片化”,盘活各领域“沉睡”的财政资金,把“零钱”化为“整钱”,统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出,增加资金有效供给。
该方案提出的近期目标是:盘活各领域财政沉淀资金取得明显进展,初步建立财政资金统筹使用机制,促进稳增长、调结构。
长远目标是:财政资金统筹使用机制更加成熟,将所有预算资金纳入财政部门统一分配,做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”,促进财政资金优化配置,推动建立现代财政制度。
这一问题包括三个层面:
1.关于几本预算统筹考虑。新修订的《预算法》第5条第2款规定,“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”。国发45号文件进一步规定,加大“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹力度,建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制,加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度”。国发[2014]71号规定,对政府性基金预算安排支出的项目,一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项支付,在具体管理中作为一个专项,制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式。为此,财政部已将水利建设基金、森林植被恢复费等11项资金调入一般公共预算,并对2015年政府收支科目进行了调整。
2.关于统筹安排结转结余资金。新修订的《预算法》第42条规定,“各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理”。国发45号文件进一步规定,“建立结转结余资金定期清理机制……要加大结转资金统筹使用力度,对不需按原用途使用的资金,可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制”。《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发[2014]70号)在这方面作了具体细化的规定,我省也出台了《省直部门财政拨款结转和结余资金管理办法》(鄂政办发[2014]17号),我们要认真落实,切实增强预算统筹能力。结合财政支农工作,重点要把握以下几点:一是部门预算结转结余资金管理。二是转移支付结转结余资金管理。三是清理政府性基金预算结转资金。四是认真清理老账户资金,原则上应收回财政统筹安排使用。
3.关于统筹使用财政专项资金。酱油没了醋钱不能动。明明酱油没有了,影响到身体健康,买酱油的钱又不够,买醋的钱有多的却不能动,哪有这样的道理。而在存量资金的管理中这却是一个突出的问题。新修订的《预算法》第16条规定,转移支付应以下级政府统筹安排使用为主体。
众所周知,国务院常务会议素有国家治理“行政系统中最高的决策平台”之称。换句话说,能在这一平台上被讨论的,可真真正正是“国家大事”。从今年4月开始,国务院总理李克强共召开9次国务院常务会议,其中3次都在部署同一件事,那就是盘活财政存量资金。
财政存量资金简言之,就是各级财政“还没花完的钱”,或是已经列入预算用途有了归属但最终没能花出去的钱。据国家审计署数据,截至2014年3月底,重点审计的9个省本级和9个市本级财政存量资金共计7673亿元(人民币,下同),其中近三成已无法按原用途使用。省财政厅也在3月份在全省范围进行了清理检查,4月以来,市财政、审计部门也实施了财政结转结余资金的核实。
仔细观察,每次国务院常务会议部署的重点略有不同。4月1日的会议“部署盘活和统筹使用沉淀的存量财政资金,有效支持经济增长”,5月13日的会议“决定进一步推进信贷资产证券化以改革创新盘活存量资金”。6月10日的会议不仅“明确推进财政资金统筹使用措施,更好发挥积极财政政策稳增长调结构惠民生作用”,更是亮出八大举措促积极财政加力增效。
2015年以来,中国不少重要经济指标呈低迷态势:前两个月,工业增加值、固定资产投资增速双双回落,并创下近年新低;工业生产者出厂价格连续三年同比下滑。随着财政收入增速明显放缓,收支矛盾日渐突出。2014年全国财政收入同比增速降至8.6%,为23年来新低。“经济下行压力大,所以稳增长成为第一位任务。在这种情况下财政必须用到位,用到急需的地方。”
6月10日的会议认为,要改革创新机制,加快推进财政资金统筹使用,坚决改变资金使用“碎片化”,提高使用效益,是用足用活积极财政政策的关键举措。
一是对地区和部门结余资金及连续两年未用完的结转资金,一律收回统筹用于重点建设。不足两年的结转资金,要加快预算执行,也可按规定用于其他急需领域。从2016年起,对上年末财政存量资金较大的地区和部门,适当压缩下年财政预算规模。
二是推进科技、教育、农业等重点科目资金整合,加快消化结转结余资金。
三是建立动态调整机制,对项目预算执行慢的,同级财政可按一定比例收回用于其他方面。
四是清理整合专项转移支付,将资金分配、项目确定权交给地方,允许地方在统筹使用上先行先试。
五是加强部门内和跨部门资金统筹协调,避免重复安排支出和固化投向。
六是将尚未使用的地方政府存量债务资金纳入预算管理,与新增债务资金统筹使用。
七是对政府性基金和专项收入实行目录清单管理,加大政府性基金和国有资本经营预算调入一般公共预算统筹使用力度。
八是统筹协调预算编制和执行,各级财政要严格控制代编预算,确需代编的事项要在当年6月30日前下达。建立跨年度预算平衡机制,在水利、社保等领域开展滚动财政规划试点。
财政部门应加大政策宣传和督办检查力度,创造良好政策环境,支持县市政府落实主体责任,消除担心顾虑,坚持以规划为引导,以项目为平台,完善统筹机制,加大统筹力度。特别是新修订的《预算法》实施后,预算执行大大提前,更要提前谋划,提前动作。
(七)关于规范转移支付制度问题
新修订的《预算法》第16条规定,“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付,以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付,用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时,不得要求下级政府承担配套资金。但是,按照国务院的规定应当由下级政府共同承担的事项除外”。理解这一法律条文,有以下几点要把握:第一,设立转移支付的主要目标是推进地区问基本公共服务均等化。第二,设立转移支付应当遵循规范、公平、公开的原则。第三,转移支付应以一般性转移支付为主体。第四,规范专项转移支付。第五,市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。第六,上级政府在安排专项转移支付时,不得要求下级政府承担配套资金。第七,将一般性转移支付纳入重点支出统计范围。
(八)关于在法定时限执行预算和拨付财政资金问题
新修订的《预算法》第52条对加快预算执行和财政资金拨付进度做出了明确的规定,要求除据实结算项目外,中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内下达,专项转移支付在90日内下达;省级政府接到上级提前通知或下达的转移支付后,应在30日内落实到县市;市县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付,应当分别在本级人代会批准预算后的30日和60日内正式下达。同时,国发[2014]45号明确提出,要进一步提高提前下达转移支付预计数的比例,按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。
针对预算执行中的问题,省政府已修订了省级财政资金的分配使用审批规程:中央和省级预算安排的、需由省级按照项目管理办法分配到具体项目的财政专项资金,由相关主管部门提出具体分配使用方案,省财政厅办理下达或拨付资金事宜;中央和省级预算安排的、因素法分配管理的专项资金和一般性转移支付资金,由省财政厅商相关部门提出具体分配使用方案,省财政厅报省政府审批;中央和省级预算安排的、已经分配或明确到具体项目的财政专项资金和一般性转移支付资金,以及按照相关资金管理制度、办法规定比例分成(返还)的资金,由省财政厅办理下达或拨付资金事宜。
(九)关于加强“三公”经费和会议费管理问题
新修订的《预算法》第12条确定的预算原则中除了保持原来的收支平衡外,还增加了“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效”原则;第37条第2款规定,“各级预算支出的编制,应当贯彻勤俭节约的原则,严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出”。这些条文,反映了严格执行中央八项规定和厉行节约、反对浪费的有关精神。各地、各单位要严格控制“三公”经费及会议费,按照零增长原则安排相关支出预算。比照财政部的做法,今年省、市直部门安排的因公出国(境)费、公务用车购置及运行费、公务接待费,原则上分别不得超过2014年相关预算规模;部门安排的会议费,原则上不超过2013年决算数和2014年预计执行数。这里的不超过2014年的预算水平只是一个上限;对于2014年“三公”经费预算水平较高的单位或部门来说,仍然需要按照有关规定主动压缩“三公”经费支出,更好地体现勤俭节约和“过紧日子”的要求。随着我国经济正在进入新常态,财政领域也出现了一些趋势性变化,一方面,财政收入高速增长的“好日子”已经过去了,另一方面,财政支出刚性增长还是“涛声依旧”,财政收支矛盾将更为突出。
(十)关于预决算公开问题
新修订的《预算法》增加的第14条,专门对预算公开的具体内容做出了详细规定,“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明”。“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后二十日内由各部门向社会公开,并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况的重要事项作出说明”。“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”,同时,在第92条第3款中规定了违反预算公开的法律责任。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)第三部分第1条第3款进一步规定,“细化政府预决算公开内容,除涉密信息外,政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目,专项转移支付预决算按项目按地区公开。专项转移支付资金不仅要公开分配办法,而且要公开分配过程、分配结果。积极推进财政政策公开。扩大部门预决算公开范围,除涉密信息外,中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容,逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。加大“三公”经费公开力度,细化公开内容。除涉密信息外,所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题,要规范整改、完善制度”。这些明款明确了预决算公开的主体、时限、内容以及要求。关于转移支付资金公开问题,今年省政府办公厅鄂政办电[2015]25号要求:按照“谁分配、谁公开”的原则,将本部门分配管理的财政专项转移支付资金预算信息随同本部门预算一并公开,将资金分配结果和绩效评估情况等决算信息及时公开或随同部门决算一并公开。既有利于保障人民群众知情权、参与权和监督权,更有利于促进公开透明财政制度建立,提升财政管理水平,从而实现从源头上预防和治理腐败。
(十一)关于绩效管理问题
新修订的《预算法》第12条预算原则中增加“讲求绩效”原则;第32条“各级预算应当……参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果……进行编制”;第57第三款“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。多处强调了“绩效管理”,编制预算要参考“有关支出绩效评价结果”;人大出具的预算审查报告,要就“提高预算绩效”提出意见和建议。从项目编制到执行,再到结果检验,都要引入绩效管理,有助于解决包括支农资金在内的财政资金“重分配、轻监管”、效益低下的问题。据统计,仅就水利资金而言,如果资金绩效提高30%,就相当于增加了50亿元的投入。克强总理也指出,现在增加投入的难度很大,提高绩效的潜力也很大。
5月21日,财政部发布了《中央部门预算绩效目标管理办法》(财预〔2015〕88号),对中央部门如何实施预算绩效目标管理做出了规定。按照该办法规定,中央部门预算管理的全部资金均纳入绩效目标管理。绩效目标是部门预算安排的重要依据。未按要求设定绩效目标的项目支出,不得纳入项目库管理,也不得申请部门预算资金。在绩效目标审核中结果为“差”的,也不得进入下一步预算安排流程。中央部门预算绩效目标管理办法包括四大方面要点:
■什么是绩效目标、包括那些内容?
■绩效目标如何设定,有何程序?
■绩效目标如何审核,有哪些程序?
■绩效目标如何批复、调整与应用?
我们务必牢固树立绩效理念,切实加强绩效管理,科学设置绩效评价机制,合理确定绩效目标,有效开展绩效评价,提高绩效评价结果的可信度,并将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。
(十二)关于决算批复问题
新修订的《预算法》第八章“决算”共9个条文,比原来增加了2条,主要是增加了决算报送人大审查程序以及审查内容,从决算草案编制、部门报送、人大审查,再到人大批准后,财政部门向各部门批复决算,都做了详细的规定。特别是国库集中支付改革后,财政部门将重点加强对部门预算支出异动情况和违规行为的监管,并强化部门决算对预算单位的约束,加强对决算数据的合规性、真实性、完整性的审核。我们一定要提高认识。有几点要注意:一是按照新修订的《预算法》第80条要求,“各级决算经批准后,财政部门应当在二十日内向本级各部门批复决算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门决算后十五曰内向所属单位批复决算”。二是完善批复内容。决算批复不仅仅是数据的简单批复,而是要作为促进单位加强财政财务管理的重要手段。在批复文件中,要根据单位在预算执行、审计、监督中发现的问题,提出有针对性的建议。如今年不可预见费使用审批办法改革后,对违规支出不可预见费的,财政应在决算审核和批复时要求部门进行调整。三是督促整改。应督促部门单位对批复问题进行整改,不能“一批了之”。
(十三)关于预算监督问题
新修订的《预算法》中第九章专门阐明监督问题,特别是第88条规定,“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行,并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况”,明确了财政部门在预算监督中的职责权限。
去年8月财政部党组决定将投资评审中心更名为预算评审中心,并赋予其新的职责。最近,财政部办公厅印发了《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》,预算评审将实质性嵌入部门预算管理流程,全过程参与预算绩效管理研究。中心还将按照中央和财政部要求,研究提出项目支出定额标准。一句话,预算评审中心的职能更加重要和丰富了。
评审中心工作转型、加强预算评审和绩效管理,是财政部党组站在深化预算管理制度改革、加强和改进预算管理的高度作出的重大部署。部门预算改革以来,虽然预算管理水平不断提高,但预算申报不实、标准化程度较低、资金使用效益不高、预算管理和控制方式不科学等问题仍然十分突出。当前我国经济发展进入新常态,要应对财政收入转为中低速增长、财政支出继续刚性增长,缓解财政中长期压力,必须从调整优化支出结构、提高资金使用效益等方面寻找对策。预算评审中心作为一支专业的评审队伍参与到预算管理中,广泛利用社会技术力量提供强有力的技术支撑,必将为有效解决目前预算管理中存在的一些突出问题发挥独特的作用。
充分发挥预算评审中心职能作用的总体思路: 一是建立预算评审机制,将预算评审实质性嵌入部门预算管理流程,切实提高预算编制的真实性、合理性、准确性。二是全过程参与预算绩效管理,成为绩效管理的重要组成部分,为提高财政资金使用效益服务。三是按照中央本级项目支出定额标准体系的建设部署和要求,加强理论政策研究,着力强化基础工作,充分发挥对项目支出标准体系建设的支撑作用。
重点强调两个问题:第一,当前,财政支农资金使用状况并不理想,绩效并不高,还存在很多问题。突出表现在骗取贴息资金、套取挪用资金、违规安排使用资金、违规收费、结余结存过大以及项目管理、财务管理不规范等方面。我们要高度重视,按照《预算法》的要求,完善监管体系,创新监管机制,加大监管力度,保持高压态势。第二,在资金审批权限下放和推进统筹使用资金后,县市财政部门权力大了,但随之而来的是责任大了,风险更大了。省里改革了资金分配使用审批规程,对实行项目法管理的专项资金,由农口部门下达项目,并负责项目的真实性,负责资金使用的合规性,也是为了分清责任。同时,要研究制订审批权限下放和统筹使用资金后加强财政支农资金监管的办法。
四、《预算法》,怎么办?
(一)学习。要真正掌握新修订的《预算法》的精神实质、基本原则和具体规定,不是简单学习几个条文、读几篇文章就能达到的,需要反复学习、反复实践、反复揣摩。一定要拿出些精力、挤出点时间,静下心来,心无旁骛、踏踏实实搞好学习。要确保在学习时间上、内容上、效果上不打折扣,确保学习一次就深入一次,一次比一次见效。
(二)宣传。各级农财部门在学好用好新修订的《预算法》的同时,还要当好《预算法》的宣传员,采取各种方式积极做好宣传普及工作。要创新宣传方式、加大宣传力度,向各农口部门、单位宣讲新修订的《预算法》,使各农口部门、单位负责财务管理工作的领导和工作人员了解、掌握新修订的《预算法》的各项规定和要求,依法做好本部门、本单位预算编制、执行等各项工作,努力营造一种“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好氛围。
(三)贯彻。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。我们要转变观念,强化举措,确保在思想和行动上推动新修订的《预算法》的各项规定和要求落到实处。首先,在思想上“照照镜”,对照新修订的《预算法》,对工作中惯性思维、传统观念来一次大梳理、大整顿,对于已经明确可以马上落实的要严格落实;对有明确规定但执行难度大的要积极改革抓紧落实,如专项转移支付及时下达等,要精心筹划,为新修订的《预算法》的实施打好基础,做好准备。其次,在行动上“洗洗澡”,坚持学以致用,加强配套制度的清理和建设。对以前制定的有关制度文件进行全面清理,重新梳理和完善有关制度文件的具体内容、工作流程等,对与新修订的《预算法》规定不一致的,要及时废止或者修订,凡与新修订的《预算法》规定相违背的,一律停止执行。除此之外,除旧还要“布新”,将执行法定期限、预决算批复、中长期财政规划等规定,细化成具体的实施细则,破除陈旧的思维模式和路径依赖,建立健全新形势下农财管理制度体系,完善财政支农管理机制。
(四)维护。新修订的《预算法》是“经济宪法”,财政部门在贯彻实施中承担着承上启下的关键环节,既是执行者,更是“护法者”。作为财政部门的青年人和新生代,更要带头学习和遵守,增强预算法治意识,自觉维护《预算法》的权威。首先,执法者“硬”起来是关键。“打铁还需自身硬”,所谓“头羊迷途,众羊难返”,倘若执法者有法不依、违法不究,甚至践踏法律,那么要树立“经济宪法”的尊严、建立现代财政制度就会成为一句空话。执法者要“硬”,就要树立对法律的敬畏心,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,按照法定程序、法定权限、法定职责行使权力。其次,执法者“严”起来是保障。执法必严,违法必究。对于违法者,不论来者何人,不论有多大“背景”,一定要敢于较真碰硬,要敢于亮“剑”,亮出新《预算法》这柄“利剑”,对违法行为坚决说“不”,坚决制止,不搞酌情处理,更不搞“下不为例”,要切实维护法律权威。
                                                         

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